Η ιστορία των χρεοκοπιών και των αναδιαρθρώσεων κρατικών χρεών

Πηγή: Sovereign Defaults and Debt Restructurings

Η χρεοκοπία και η αναδιάρθρωση του χρέους του, αποτελεί ένα συχνό φαινόμενο στη διεθνή οικονομική πρακτική και τη διεθνή χρηματοοικονομική ιστορία. Μία χρεοκοπία ή μία αναδιάρθρωση του χρέους επιτρέπει στο Κράτος να μειώσει σημαντικά ή να μετατοπίσει χρονικά τις υποχρεώσεις του προς τους πιστωτές του και να πετύχει με τον τρόπο αυτό τη βελτίωση της ταμειακής του κατάστασης, την αύξηση της εσωτερικής κατανάλωσης και -ενδεχόμενα- και τη βελτίωση των συνθηκών και των όρων ανάπτυξής του.

Όσο περίεργο και εάν -εκ πρώτης όψεως φαίνεται- οι πιστωτές των κρατών έχουν πολύ λιγότερα δικαιώματα σε σχέση με τους πιστωτές ιδιωτών ή ιδιωτικών φορέων. Εάν ένας ιδιώτης ή μία εταιρία αθετήσουν υποχρεώσεις τους προς τους πιστωτές τους ή χρεοκοπήσουν, οι πιστωτές έχουν απόλυτα προσδιορισμένες απαιτήσεις εναντίον των περιουσιακών στοιχείων του ιδιώτη ή της εταιρίας.

Αντίθετα, εάν ένα Κράτος αθετήσει τις υποχρεώσεις του, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, τα δικαιώματα των πιστωτών του είναι ελάχιστα, αλλά και αμφισβητούμενα, λόγω της ασυλίας η οποία προστατεύει τα κράτη.

Είναι αδύνατο για κάποιον να "ρευστοποιήσει" ένα Κράτος για να ικανοποιήσει τις απαιτήσεις του προς το Κράτος αυτό. Οι δε νομικές δυνατότητες που έχει ο πιστωτής ενός Κράτους είναι αφ' ενός μεν αμφισβητούμενες και αφ' ετέρου είναι πρακτικά αδύνατο να εφαρμοστεί κάποια ενδεχόμενη δικαστική απόφαση σε βάρος του Κράτους.

Παράλληλα, η διεθνής πρακτική έχει δείξει ότι, οι Κυβερνήσεις των κρατών των δανειστών, δεν επεμβαίνουν υπέρ των δανειστών, εναντίον του Κράτους που χρωστά ή που χρεοκοπεί. Ανάμεσα στις εκατοντάδες περιπτώσεις χρεοκοπίας κρατών που έχουν καταγραφεί κατά τους δύο προηγούμενους αιώνες, οι περιπτώσεις κρατικής παρέμβασης από την πλευρά του κράτους των δανειστών σε βάρος του δανειζόμενου κράτους είναι ελάχιστες και μικρής σημασίας. Τη σχετικά ουδέτερη αυτή πρακτική τήρησε ακόμη και η Μεγάλη Βρετανία (από την οποία συνήθως προέρχονταν ο μεγαλύτερος όγκος των δανείων και ο μεγαλύτερος αριθμός των δανειστών) στην εποχή της παντοδυναμίας της. Βεβαίως, οι κρατικές αρχές του κράτους των δανειστών συχνά προέβαιναν σε διπλωματικά διαβήματα και πιέσεις, χωρίς ωστόσο το γεγονός των οφειλών ενός κράτους να επηρεάζει σημαντικά τη χάραξη της διπλωματικής του πολιτικής. Ελάχιστες δε, είναι οι περιπτώσεις που η αθέτηση των οικονομικών υποχρεώσεων ενός κράτους προς τράπεζες ενός άλλου κράτους προκάλεσε στρατιωτικό "επεισόδιο" μεταξύ των δύο κρατών.

Το γεγονός αυτό όμως, δε σημαίνει ότι η χρεοκοπία και η αθέτηση των υποχρεώσεων ενός Κράτους δεν έχουν κόστος για το Κράτος αυτό ή τους κατοίκους του. Υπάρχει κόστος το οποίο μάλιστα είναι μεγάλο και συχνά απαγορευτικό για τη λήψη μίας απόφασης για την αθέτηση των υποχρεώσεών του. Σε αντίθετη περίπτωση, το φαινόμενο των πτωχεύσεων Κρατών θα ήταν πολύ συχνότερο και η λειτουργία των διεθνών χρηματοοικονομικών αγορών θα ήταν αδύνατη.

Το "κόστος" αυτό και τις συνέπειες από την αθέτηση των υποχρεώσεων ενός κράτους προς τους δανειστές του, θα εξετάσουμε σε επόμενο άρθρο.

Η ιστορία των οικονομικών κρίσεων και των χρεοκοπιών:

Οι οικονομικές κρίσεις και οι χρεοκοπίες Κρατών (πόλεων-κρατών, βασιλείων, αυτοκρατοριών και σύγχρονων κρατικών οντοτήτων), είναι τόσο παλαιές, όσο παλαιός είναι και ο κρατικός δανεισμός.

Η ιστορία αναφέρει ότι οι πρώτες καταγεγραμμένες κρατικές χρεοκοπίες αφορούσαν σε πόλεις-κράτη μέλη της Αθηναϊκής Συμμαχίας, τα οποία αδυνατούσαν να αποπληρώσουν δάνεια που είχαν λάβει από το συμμαχικό ταμείο της Δήλου. Όμως, στα παλαιότερα χρόνια (έως και την περίοδο της Αναγέννησης) οι περισσότερες οικονομικές κρίσεις ή χρεοκοπίες των κρατικών οντοτήτων επιλύονταν με τη μέθοδο της απομείωσης της ποσότητας του πολύτιμου μετάλλου από τα νομίσματα του Κράτους.

Η αντιμετώπιση των προβλημάτων μέσω της αναδιάρθρωσης (είτε ποσοτικής, είτε χρονικής) του χρέους ενός Κράτους αποτελεί πρακτική που άρχισε να εφαρμόζεται από τα μέσα του 16ου αιώνα. Η Γαλλία, η Ισπανία και η Πορτογαλία ήταν τα κράτη που συνήθως εμφάνιζαν σοβαρά οικονομικά προβλήματα τα οποία κατέληγαν σε χρεοκοπία, καθώς έχουν καταγραφεί αρκετές περιπτώσεις αδυναμίας εξυπηρέτησης των χρεών τους μεταξύ του 16ου και του 18ου αιώνα.

Όμως, το φαινόμενο των κρατικών χρεοκοπιών πήρε μαζικές διαστάσεις μόλις τον 19ο αιώνα, τόσο σε επίπεδο αριθμού των χρεοκοπούντων κρατών, όσο και σε επίπεδο γεωγραφικής κατανομής των κρατών αυτών. Αυτό, αποτελεί ένα φυσιολογικό αποτέλεσμα της ανάπτυξης των χρηματοοικονομικών αγορών, της αύξησης της κίνησης κεφαλαίων σε διεθνές επίπεδο, καθώς επίσης και της δημιουργίας νέων Κρατών κατά την περίοδο αυτή. Από τότε, έχουν καταγραφεί εκατοντάδες περιπτώσεις χρεοκοπιών Κρατών καθώς και περιπτώσεων κεφαλαιακής ή χρονικής αναδιάρθρωσης κρατικών χρεών.

Τα αίτια των χρεοκοπιών ποικίλουν. Συχνά μία χώρα χρεοκοπούσε επειδή έχανε έναν πόλεμο ή επειδή είχε περάσει μία φάση εμφυλίου πολέμου. Παράλληλα όμως, ιδίως μετά τα μέσα του 19ου αιώνα, αρκετές χώρες χρεοκοπούσαν σαν αποτέλεσμα μίας διεθνούς οικονομικής κρίσης.

Οι πηγές κεφαλαίων κατά τον 19ο αιώνα, συνήθως ήταν ιδιώτες ή τράπεζες της Μεγ. Βρετανίας και της Γαλλίας. Στις αρχές του 20ου αιώνα ήταν η Μεγ. Βρετανία, η Γαλλία, η Γερμανία, η Ολλανδία και οι ΗΠΑ. Στην περίοδο του μεσοπολέμου, οι κυριότερες πηγές κεφαλαίου προέρχονταν από τις ΗΠΑ και τη Μεγ. Βρετανία. Στην περίοδο του μεγάλου "κύματος" δανεισμού του 1970 ήταν οι ΗΠΑ και αρκετές δυτικοευρωπαϊκές χώρες. Τέλος, στην περίοδο του 1990 ήταν οι ΗΠΑ, η Ιαπωνία και οι δυτικοευρωπαϊκές χώρες, ενώ στην ομάδα των κυριότερων πηγών κεφαλαίων, από τη δεκαετία του 2000 προστέθηκε και η Κίνα, μέσω των κρατικών επενδυτικών της φορέων.

Η επίλυση των προβλημάτων χρεοκοπίας:

Πώς επιλύονταν τα προβλήματα που ανέκυπταν μετά από μία χρεοκοπία Κράτους; Κατά τη διάρκεια των τελευταίων 150 - 200 ετών, έχει υπάρξει μεγάλη εξέλιξη στον τρόπο επίλυσης των προβλημάτων που ανέκυπταν μετά από μία χρεοκοπία.

Στις περισσότερες από τις χρεοκοπίες που σημειώθηκαν μεταξύ του 1820 και του 1870, συστήνονταν επιτροπές των δανειστών, οι οποίες διαπραγματεύονταν με τις Κυβερνήσεις των Κρατών που χρεοκοπούσαν. Οι διαπραγματεύσεις αυτές ήταν συνήθως μακροχρόνιες (υπολογίζεται ότι κατά μέσο όρο διαρκούσαν ένα διάστημα 14 ετών), ενώ η αποτελεσματικότητά τους ήταν μικρή, αφού ο συντονισμός των μελών των επιτροπών ήταν κακός, ενώ δεν υπήρχε η κατάλληλη τεχνογνωσία για τις διαπραγματεύσεις. Το συνήθες αποτέλεσμα των διαπραγματεύσεων αυτών ήταν η αναδιαπραγμάτευση της χρονικής διάρκειας των χρεών, με ή χωρίς τον επανυπολογισμό των τόκων.

Το 1868 ιδρύθηκε στην Αγγλία (κύρια χώρα προέλευσης των δανειζόμενων κεφαλαίων) η British Corporation of Foreign Bondholders (CFB), η οποία επί δεκαετίες ανέλαβε ενεργό ρόλο στην πληροφόρηση των επενδυτών για την κατάσταση στις δανειζόμενες χώρες, αλλά και στις διαπραγματεύσεις μεταξύ κεφαλαιούχων και Κυβερνήσεων χωρών που είτε είχαν χρεοκοπήσει, είτε βρίσκονταν στα πρόθυρα της χρεοκοπίας. Αργότερα δημιουργήθηκαν αντίστοιχες οργανώσεις στη Γαλλία, στο Βέλγιο, στην Ελβετία, στη Γερμανία και στις ΗΠΑ.

Κατά την περίοδο από το 1820 έως και τις δεκαετίες του 1870 και του 1880, οι διακανονισμοί μεταξύ των δανειστών και των Κυβερνήσεων χωρών που είχαν κηρύξει στάση πληρωμών, συνήθως είχαν την παρακάτω μορφή: 1) κεφαλαιοποίηση των τόκων υπό καθυστέρηση, 2) χρονική επιμήκυνση του δανείου. Σε ελάχιστες μόνο περιπτώσεις έχει καταγραφεί μείωση των τόκων ή και του κεφαλαίου (μία πρακτική που είναι πολύ συνηθισμένη σήμερα).

Αργότερα, από τα τέλη της δεκαετίας του 1870, έως και τον Α' Παγκόσμιο Πόλεμο, η συνήθης πρακτική διακανονισμού ήταν η μεταφορά, από τα Κράτη που είχαν χρεοκοπήσει προς τους δανειστές, περιουσίας (συνήθως κρατική γη ή δίκτυα σιδηροδρόμων), ή ροών εισοδημάτων όπως φόροι και τέλη. Αυτής της μορφής ήταν και η συμφωνία που έκανε η Ελλάδα το 1898 με το Διεθνή Οικονομικό Έλεγχο, στα πλαίσια της οποίας ιδρύθηκε η "Εταιρία Διαχειρίσεων των Μονοπωλίων Ελλάδος".

(Σημείωση: Η εταιρία συστάθηκε από το Δημόσιο, δυνάμει του ΒΔ της 27/10/1887, με την ονομασία «Εταιρία Διαχειρίσεως των Μονοπωλίων Ελλάδος» με σκοπό την «επ’ αμοιβή» είσπραξη των τελών και προσόδων του Κράτους των υπεγγύων δανείων και τη διαχείριση των υφισταμένων μονοπωλίων του Κράτους. Μετά τον ελληνοτουρκικό πόλεμο του 1897 και την επιβολή του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου (νόμος ΒΦΙΘ/1898) μετονομάσθηκε σε «Εταιρία Διαχειρίσεως των εις την υπηρεσίαν του Ελληνικού Δημοσίου Χρέους Υπεγγύων Προσόδων». Η εταιρία ελεγχόταν από τον Δ.Ο.Ε., ενώ ήταν υποχρεωμένη να συντάσσει 6μηνιαίο ισολογισμό και να τον δημοσιεύει σε μία τουλάχιστον εφημερίδα της Αθήνας, του Βερολίνου, του Παρισιού, του Λονδίνου και της Κωνσταντινούπολης. Το 1958 μετονομάσθηκε σε «Εταιρία Διαχειρίσεως του Μονοπωλίου Ελληνικού Δημοσίου ΑΕ». Η εταιρία σταδιακά απώλεσε το αντικείμενό της μετά την είσοδο της Ελλάδας στην Ε.Ο.Κ. (αφού καταργήθηκε κάθε είδους μονοπώλιο) και αφού (στις αρχές της δεκαετίας του 1980) έληξε η αποστολή του Δ.Ο.Ε.. Διεγράφη από το Χρηματιστήριο το 1993.)

Η τάση για μεταφορά εμπράγματων δικαιωμάτων επί των περιουσιακών στοιχείων της χώρας εγκαταλείφθηκε στα χρόνια του μεσοπολέμου, όταν πλέον ξέσπασε το νέο μεγάλο κύμα χρεοκοπιών (μετά την κρίση του 1929). Οι προσπάθειες των ομίλων των δανειστών για επαναφορά της πρακτικής αυτής μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο, δεν καρποφόρησαν και η πρακτική αυτή ατόνισε εντελώς.

Στο νέο κύμα χρεοκοπιών που άρχισε να εμφανίζεται στα τέλη της δεκαετίας του 1970, κυριάρχησε η πρακτική των προληπτικών διακανονισμών μεταξύ των δανειστών τραπεζικών ομίλων με τις χώρες που διαπίστωναν ότι έχουν προβλήματα για την εξυπηρέτηση των δανείων τους, πριν αυτές κηρύξουν στάση πληρωμών. Στις περιπτώσεις αυτές, οι τραπεζικοί όμιλοι (πιστωτές των χωρών) προχωρούσαν σε νέες δανειοδοτήσεις των χωρών, έτσι ώστε αυτές να ξεπεράσουν τα προσωρινά ταμειακά τους προβλήματα και να μπορέσουν να εξυπηρετήσουν το χρέος τους κανονικά. Όμως, η πρακτική αυτή αποδείχθηκε καταστροφική, αφού στην ουσία με τον τρόπο αυτό απλά επιβραδυνόταν η ώρα της χρεοκοπίας, ενώ παράλληλα οι τράπεζες έχαναν περισσότερα κεφάλαια και οι χώρες επιβαρυνόντουσαν με υψηλότερο χρέος.

Παράλληλα, την ίδια εποχή άρχισαν να δημιουργούνται νέα χρηματοπιστωτικά προϊόντα (συνήθως ειδικά ομόλογα με ρήτρα δολαρίου), τα οποία αποσκοπούσαν σε μία "αναδιάρθρωση" του δανεισμού και στην -κατά το δυνατό- διασφάλιση των δανειστών για το σύνολο, ή έστω τμήμα του κεφαλαίου τους.

Από την περίοδο αυτή, μέσω αυτών των ειδικών χρηματοοικονομικών προϊόντων, άρχισε να γίνεται ευρύτερα αποδεκτή η ιδέα της χρονικής αναδιάρθρωσης του χρέους (μετάθεσης των ημερομηνιών λήξης), αλλά και της μείωσης του κεφαλαίου (αυτό που η σύγχρονη χρηματοοικονομική ορολογία αποκαλεί ως "κούρεμα" (haircut)). Η πρακτική της μείωσης του κεφαλαίου, επικρατεί κατά τα τελευταία χρόνια, στις περισσότερες περιπτώσεις χρεοκοπιών. Ένας από τους λόγους που επικράτησε η πρακτική αυτή έχει να κάνει και με την πρακτική της λογιστικής αποτίμησης των ομολογιών στους ισολογισμούς των τραπεζών, που υποχρεώνει τις τράπεζες να αποτιμούν τους τίτλους στην αγοραία τους τιμή (mark-to-market) η οποία βεβαίως έχει υποχωρήσει σημαντικά ακόμη και πριν μία χώρα δηλώσει επισήμως στάση πληρωμών. Συνεπώς, το μεγαλύτερο τμήμα των ζημιών των δανειστριών τραπεζών έχει ήδη καταγραφεί στα λογιστικά τους βιβλία και ο διακανονισμός για την αποδοχή ενός τμήματος του αρχικού κεφαλαίου, πρακτικά μειώνει το ενδεχόμενο μηδενισμού της απαίτησης, ενώ παράλληλα τις διευκολύνει ταμειακά.

Ανακεφαλαιώνοντας, θέλουμε να επαναλάβουμε μερικά από τα σημεία τα οποία ενδιαφέρουν την περίπτωση της Ελλάδας και τα οποία θα πρέπει να γνωρίζουμε, τόσο για να αντιλαμβανόμαστε την εξέλιξη των γεγονότων, όσο βεβαίως και για να μπορούμε να σχηματίζουμε άποψη για όσα συμβαίνουν σήμερα, ή που θα συμβούν στο μέλλον στη χώρα μας.

1) Οι χρεοκοπίες των χωρών είναι ένα διεθνές και παλαιό φαινόμενο. Η συχνότητά τους συχνά αυξάνει μετά την εμφάνιση διεθνών χρηματοοικονομικών κρίσεων.

2) Ούτε το διεθνές δίκαιο, αλλά ούτε και η διεθνής πρακτική προβλέπουν κάποιου είδους νομικές συνέπειες στην περίπτωση της αθέτησης της υποχρέωσης αποπληρωμής των δανείων μίας χώρας. Εν τούτοις, όπως θα δούμε σε άλλο άρθρο, υπάρχουν σοβαρές οικονομικές συνέπειες, τις οποίες η υπό χρεοκοπία χώρα αποτιμά, σταθμίζει και λαμβάνει υπ' όψη της, πριν λάβει την απόφαση να κηρύξει στάση πληρωμών.

3) Οι ευρύτερα εφαρμοζόμενες πρακτικές στην περίπτωση της χρεοκοπίας μίας χώρας, κατά την παρούσα περίοδο, είναι: α) η χρονική μετάθεση της λήξης του χρέους, β) η μείωση του οφειλόμενου κεφαλαίου ή και των τόκων, γ) συνδυασμός των παραπάνω.

Η δήλωση της στάσης πληρωμών είναι συνήθως μονομερής. Ο τρόπος διακανονισμού των οφειλόμενων δανείων συνήθως προκύπτει μετά από διαβουλεύσεις (οι οποίες συχνά κρατούν για αρκετά χρόνια) μεταξύ της οφειλέτριας χώρας και αντιπροσώπων των πιστωτών. Οι συμφωνίες στις οποίες καταλήγουν οι διαπραγματεύσεις, δεν είναι υποχρεωτικό να υιοθετηθούν απ' όλους τους πιστωτές.